사회통합과 스웨덴 보편복지 모델의 시작

홍기빈 (글로벌정치경제연구소)

[인구 문제의 위기]와 “예방적 사회 정책”

30년대에 들어 스웨덴에서 가장 큰 문제가 되었던 사회 쟁점의 하나는 인구 문제였다. 무엇보다도 출생률이 급격하게 저하했다는 것이 주된 원인이었다. 그리고 여러 정황으로 볼 때 출생률이 저하하게 된 주된 이유는 기혼부부의 급속한 출산 감소 특히 도시 지역에서의 출산 기피가 중요한 문제라고 파악되었다. 이 문제는 스웨덴 사회 전체의 관심을 끌만큼 큰 쟁점이 되었지만, 이에 대한 정당들의 대책과 접근 방식은 전혀 달랐다. 먼저 보수당은 이 문제를 전형적인 우파 정치의 쟁점으로서 부각시켰다. 도시화와 산업화의 역작용으로 성 윤리와 가족 윤리가 모두 흔들리면서 성적 문란과 더불어 출산 기피가 나타났고, 이에 “스웨덴 민족”의 혈통과 존립 자체가 위협당하는 상황까지 왔다는 것이다. 따라서 이들은 피임 기구 사용의 확산을 막기 위해 각종 조치를 취하는 한편 독신자 및 자녀 없는 부부에게는 새로운 세금을 부과해야 한다고 주장하였다.

반면 사회민주당과 노동 운동 쪽의 주된 반응은 인구 문제의 과도한 정치 쟁점화를 경계한다고 하는 상당히 수세적인 것이었다. 오히려 이들은 인구의 감소가 노동자들에게 유리한 것이라는 감정까지 가지고 있는 경우가 많았다. 노동 운동과 절친했던 빅셀(Knut Wicksell)의 영향으로, 인구의 증가는 노동 시장에서의 임금 수준을 하락시키는 요인이라고 하는 신맬서스주의적 교리가 이들 사이에 많이 퍼져 있었기에 오히려 인구의 과잉 증대로 인한 전반적 특히 노동자들의 생활 수준 하락이야말로 더욱 심각한 문제라는 것이 좌파 내부의 주된 흐름이었다. 하지만 사민당은 이러한 입장을 전면에 강하게 내걸 수도 없었다. 농민당은 보수당 쪽의 전통적 민족주의에 훨씬 더 친근한 정서를 가지고 있었기에 인구 문제에 대한 반응 또한 동일했으며, 농민당가의 연합에 사활을 걸고 있는 사민당 측으로서는 따라서 이와 정면으로 대치되는 자신들의 견해를 강하게 내걸 수도 없었던 것이다. 그 결과가 “과도한 정치 쟁점화를 우려한다”는 애매한 입장이었다.

이 때 젊은 신예 경제학자로서 비그포르스와 함께 1933년도 팽창적 재정 예산을 합리화하는 논리를 제공하는 데에 결정적인 역할을 했던 군나르 뮈르달과 그 부인 알바 뮈르달(Gunnar and Alva Myrdal)은 이러한 논의 상황을 뒤집을만한 획기적인 저서 [인구 문제의 위기(Kris i befolkningsfrågen)]를 발표한다. 본래 이들은 노조 계통의 출판사에서 이 책을 출간하려고 했지만 결국 거부당하고 다른 출판사에서 출간할 수밖에 없었다. 하지만 출간 직후 이 책은 대단한 반향을 불러 일으켜 재판에 재판을 거듭하게 되었다. 뮈르달 부부 또한 라디오와 신문 등에서도 활발한 기고와 토론을 통해 인구 문제에 대한 자신들의 이론적 시각과 해법을 공론화시키는 데에 성공한다.

이들은 이 책에서 인구 문제를 보수적 윤리의 문제로 접근하려는 보수당의 퇴행적 태도와 단순히 인구와 임금 및 생활 수준을 기계적인 함수 관계로 연결시키는 좌파 측의 협소한 시각 모두를 비판한다. 이들이 보기에 보수당이 내놓는 대책이라는 것은 사람들이 자신의 인생과 생활 방식을 선택할 수 있는 자유 의지의 보장을 정면에서 거스르는 것이며, 좌파 측이 내놓는 입장은 인구의 감소가 장기적으로 산업 생산성에 어떤 영향을 가져오는가 그리고 결국 사회 전체의 부와 풍요를 어떻게 망쳐놓는가에 대해 관심을 기울이지 않는 근시안적인 것이라는 것이다. 따라서 이들은 인구 문제의 진정한 원인을 찾고 이것을 개인의 자유를 존중하면서도 중장기적인 사회적 생산성을 강화하는 방향에서 해법을 찾아야 한다고 강조하며, 이를 위해서는 현재의 인구 위기의 진짜 원인을 철저하게 분석할 필요가 있다고 주장한다.

이들이 분석한 인구 문제의 진정한 원인은 윤리적 타락도 아니요 또 단순한 임금 수준의 등락 같은 차원으로 해명될 수 있는 것도 아니었다. 그것은 산업화와 도시화에 따른 사회 자체의 복합적인 변화 그리고 이에 따른 사람들 생활 방식의 변화였으니, 주되게는 주택 문제, 청년 실업, 출산 및 육아 비용, 여성의 사회 진출 등을 그 주요한 요인으로 들 수 있다는 것이었다. 당시 스웨덴 경제는 급속한 도시화를 겪고 있었지만 도시 지역의 주택 공급은 이를 따르지 못하여 도시인들의 주거 환경이 실로 열악하였다. 가장 큰 도시인 스톡홀름과 요테보리의 경우 대략 40%의 인구가 단칸방에 살고 있었고 스톡홀름의 경우 목욕탕이나 샤워 시설이 있는 집은 15%에 불과했다. 게다가 당시의 불안정한 노동 시장에서 해고가 벌어질 경우 이는 주로 25세 이하의 노동자들에 집중되었었다. 가뜩이나 살기도 열악한 주거 환경에서 게다가 이렇게 미래까지 불안정한 상황이니 젊은 부부가 아이를 낳을 결심을 하는 것은 어려운 일이 되었다. 게다가 낳는다고 해도 도시라는 환경에서 출산 육아 비용을 감당하는 것은 쉬운 것이 아니었다.

뮈르달 부부는 이러한 “객관적인” 경제적 요인에 더하여 여성들이 품고 있는 인생 및 인생 계획에 대한 생각이라는 “주관적인” 요인도 변했음을 강조한다. 옛날의 여성들에게는  아이 많이 낳는 것이 인생의 목표였던 적도 있었지만, 오늘날에는 직장을 다니면서 남편과 함께 생활 수준의 상승을 바라는 것이 여성들의 중요한 인생관의 한 부분으로 자리잡아 왔다. 따라서 전통적인 덕목이었던 출산과 육아는 이러한 새로운 인생관을 실현하는 데에 장애로 여겨질 수밖에 없었고 이에 자발적인 출산 기피의 흐름이 생겨났다는 것이다. 실제 당시의 출산율 저하는 하류층보다도 오히려 중산층에서 가장 크게 나타나고 있었던 바, 이는 이러한 주관적인 사회 의식의 변화와 연결할 때에 설명된다는 것이다.

여기에서 뮈르달 부부가 제시하는 해법은 “예방적 사회정책”이라는 것이었다. 지금까지의 사회 정책은 실업, 질병, 파산, 빈곤화 등 주로 사태가 터진 뒤에 이에 대처하는 것을 중심으로 삼아왔다. 하지만 이제는 사회 문제가 터지기에 앞서서 미리 그 원인을 조사하여 그런 일이 발생하지 않도록 막는 선제적인 사회 정책이 필요하다는 것이다. 이를 위해서는 문제가 터진 분야에만 지원을 집중하는 식의 사후적 사회 정책과는 전혀 다른 발상이 필요하다. 사회 문제를 발생시킬만한 “구조적” 원인이 존재하는 지를 살펴 이를 제거하는 정책 즉 사회를 “구조 전체”로 보아 이를 전체적으로 관리하고 꾸준히 개선해나가는 정책이 필요하다는 것이었다. 그리고 이 예방적 사회 정책의 가장 중요한 영역이 바로 사회와 인간의 생존과 재생산을 맡고 있는 가족과 아동 분야가 된다는 것이다. 따라서 인구 감소라는 문제는 사회 전체 구조를 개선하고 관리한다는 차원 즉 “예방적 사회 정책”의 차원에서 접근해야 하며, 이를 위해서는 몇 몇 특수 계층이나 개인들에 대한 선별적인 지원이 아니라 모든 가족과 여성들이 출산과 육아를 두려워하지 않을 수 있도록 보편적인 지원을 해나가는 정책이 필요하게 된다는 것이다.

여기에서 우리가 주목해야 할 점은, 뮈르달 부부의 저서에 그 원형이 나타나 있는 보편적 복지의 정신이 사회 전체의 “구조 개선”이라는 원리에 맞추어져 있다는 점이다. 이 원리는 비그포르스와 사민당이 계속 추진해왔던 또 다른 차원에서의 구조 개혁 즉 “나라 살림의 계획”과 유기적으로 결합될 수 있고 또 그렇게 되어야만 지속가능할 뿐만 아니라 양자 모두 본래의 의미와 목적을 살릴 수 있게 될 것이다. 양자의 사상적 이념적인 배경도 큰 친화성이 있다. 후자는 나라 살림 전체가 원만하게 이루어질 수 있도록 산업을 생산적으로 조직하는 과업에 있어 시장 경제와 민간 자본이 한계를 갖고 있기에 국가와 사회 전체가 다양한 층위에서 경제의 구조 전체를 개혁하여 “나라 살림의 계획”을 이룬다는 것을 목표로 하고 있다. 그리고 이를 통해서 급변하는 기술과 산업 구조에 발맞추어 생산성과 효율성을 극대로 끌어올리면서 또 노동자를 포함한 모든 국민들이 경제 생활을 통해 마땅히 얻어야 할 인간적 존엄과 행복을 누릴 수 있도록 한다는 것을 목표로 하고 있다. 전자 또한 산업의 변화로 인해 포괄적인 사회 구조가 계속 변화하게 되어 있음을 전제로 하여, 이러한 사회 구조가 중장기적으로 역동적인 산업과 경제의 변화에 긴밀하고도 순탄하게 조응하여 높은 생산성 효율성이 발휘되도록 떠받치면서 또 그 사회 내의 모든 개인들이 인간으로서의 존엄과 생활 방식 선택의 자유를 누릴 수 있도록 한다는 것을 모토로 하고 있다. 이는 뮈르달 부부의 저서 7장인 “사회 정책과 국민의 질”이라는 부분에서도 강조되고 있다. 산업 사회가 계속 고도화하고 있으므로, 사회가 이를 감당하기 위해서는 산업을 담당하는 국민들도 더 높은 “질”을 가질 수 있는 사회를 만들 필요가 있다는 것이다. “현대 사회 전체의 활동 리듬이 빨라지고 복잡해지는 가운데, 사람들의 적성에 대한 요구도 높아지며, 배려와 책임감, 신속한 판단력, 자제력과 기술적 통찰력 등이 요청된다”는 것이다.

미야모토 타로, 앞의 책, 98쪽에서 인용. 물론 이 국민의 “질”의 문제는 어두운 측면을 가지고 있다는 점도 기억할 필요가 있다. 뮈르달 부부는 우생학적 관점까지 적극적으로 옹호하였고, ‘부적격자’로 보이는 정신지체자 등에 대해서는 불임 시술을 주장하였으며 실제로 스웨덴에서는 1934년 이후 몇 만건에 달하는 불임 시술이 이루어졌다고 한다. 앞의 책 99쪽.

여기에 스웨덴 복지 국가의 중요한 이념적 기초가 있다. 보수적 지배 계급의 세계관에서 기초가 마련된 독일형의 복지 이념이나, 시장 경제의 작동을 1차적인 원칙으로 하여 그것을 보충하고 보조하는 것으로 복지를 바라보는 소위 영미형의 잔여적(residual) 복지 이념과 달리, 뮈르달 부부 그리고 묄러가 이후에 만들어나가는 복지 국가의 사상적 기초는 “변화하는 산업 사회의 상태 속에서 생산의 효율성과 인간의 자유라는 두 개의 가치가 서로 상승 작용을 이룰 수 있도록 사회 구조 전체를 개선한다”는 데에 있다고 볼 수 있다. 그리고 이는 단순히 사회 복지 정책이라는 영역으로만 국한되는 것이 아니라, 더 포괄적인 “나라 살림의 계획”이라는 틀 안에서 노사 정책, 산업 정책, 교육 정책 등등과 유기적으로 결합된 한 덩어리를 이루게 된다. 당장 30년대만 하더라도 출산 위기를 막기 위한 예방적 사회 정책의 구체적 예로서 뮈르달 부부가 들었던 것들 - 주택 정책, 자녀를 가진 가정에 대한 출산 및 육아 지원책, 여성 취업 조건 정비와 노동 시간의 단축 등 - 은 비그포르스가 추진하고 있었던 위기안정화 프로그램과도 크게 중첩되는 것이었다.

여기에서 인구 문제를 계기로 하여 뮈르달 부부가 제기한 새로운 사상 즉 사회 구조 전체의 개선을 위한 예방적 사회 정책으로서의 복지라는 것이, 30년대 사회민주당이 해왔던 정책과 긴밀히 결합되면서 또 그것을 새로운 차원에서 더욱 포괄적인 것으로 만들어 내는 계기가 주어진다.

“국민의 집”과 묄러의 보편적 복지 정책

뮈르달 부부의 저서는 사회민주당 진영에서 큰 호응을 얻어내지 못했다. 사회부 장관이었던 묄러 또한 그다지 호의적이지 않았다고 한다. 하지만 노련한 정치인 묄러는 곧 이들의 저서에서 1936년 선거에서 사회민주당이 보수 진영까지 포함하는 전국민적 반응을 다시 한번 얻어낼 수 있을 뿐만 아니라 지금까지 자신이 주도해왔던 각종 사회 정책의 확장을 새로운 단계로 끌어올릴 수 있는 정치적 가능성을 발견한다.

먼저, 한손 수상이 1928년 선거에서 처음으로 사람들 앞에 내어밀고 1932년 선거에서 사회민주당의 대승을 가져오는 데에 큰 역할을 했던 “국민의 집”이라는 상징과 이 가족 문제에 대한 보편적 복지 정책의 깊은 연관성이다. “국민의 집”이라는 상징은 지금까지는 그저 국민 경제 전체에서 누구도 소외되어서는 안 된다는 거시적 경제의 틀에서만 이해되고 있었지만, 모든 가정에서 마음 놓고 아이를 낳고 기를 수 있는 환경을 조성하겠다는 적극적이고 보편적인 가족 정책을 내걸게 되면 그 “국민의 집”이라는 상징은 실제 사람들의 가정과 결합되어 그야말로 “집”이라는 미시적인 틀에서도 구체적인 내용을 가질 수 있게 되는 것이다. 더욱이 이렇게 “가족의 건전한 육성과 인구의 유지”라는 구호를 내걸게 되면, 사회민주당은 본래 보수 세력 쪽의 헤게모니가 관철되는 것으로 여겨지는 이 인구 문제의 쟁점을 완전히 선점할 수 있고 그래서 보수 세력의 지지와 표까지도 공략할 수 있게 된다는 것이다. 실제 36년 선거 전 당 대회에서 묄러 등이 이 인구 문제와 결합된 보편적 복지 노선을 중심적인 선거 쟁점으로 삼자고 했을 때에 당 내부에서 나왔던 거센 반발에 맞서 묄러가 강조했던 것도 이것이 광범위한 정치 세력으로부터 복지 정책에 대한 지지를 동원하여 표를 얻기 위한 전략이기도 하다는 점이었다.

이렇게 다시 한번 “국민의 집”이라는 상징 아래에서 보편적인 복지 정책을 내걸고 나간 사회민주당의 전략은 주효했다. 36년 선거에서 사회민주당은 4년전의 41.7%를 훨씬 능가하는 45.9%의 득표율을 얻는다. 한편 이미 사회민주당이 언급하지도 않는 철지난 사회화의 문제를 다시 꺼내 “사회화의 위협”을 주된 쟁점으로 삼았던 보수당은 대참패를 겪는다. “사회화 강령의 저주”라고나 할까. 이렇게 하여 사회민주당은 전국민적인 지지와 동의를 갱신하였고, 이제는 경제 정책에 더하여 적극적인 보편주의적 복지 정책까지 시행해나가는 작업을 시작한다. 묄러 장관은 37년 모든 임산부들에게 기혼인지 독신인지를 따지지 않고서 개인에게 직접 급부되는 출산수당을 도입한다. 비록 강한 반대에 부닥쳐서 임산부들이 수당을 얻기 전에 거쳐야 하는 소득 조사를 완전히 없애지 못한 점에서는 완벽하게 보편주의를 시행하지는 못한 것이었지만, 소득 제한의 범위를 아주 느슨하게 설정하여 90%에 달하는 이들이 차별없이 수당을 받을 수 있도록 배려한 것이었다. 그 덕에 수급 신청자가 당초 예측을 크게 넘어서 모든 출산모의 절반에 가까운 이들이 수당을 받게 되었다. 이 출산 수당이야말로 스웨덴 보편적 복지 정책의 첫 걸음이었다고 볼 수 있다고 한다. 이후 묄러가 주도하는 이 보편주의적 복지 정책의 기조는 40년대에 들어 아동 수당, 국민 연금 개혁, 건강 보험 도입 등을 거치면서 확고하게 자리잡는다.

타로, 앞의 책, 110쪽. 36년 선거와 인구 문제 그리고 복지 정책에 관한 설명은 타로의 저서에 거의 전적으로 의존하였다.

“전후 강령”과 복지 국가 정치경제 체제의 안착

40년대 초 2차 대전을 경과하는 기간에 기존 사회민주당의 헤게모니는 더욱 강화된다.  경제에 있어서는 경제 계획의 요소가 대폭 강화된 전시 경제 체제로 전환하였으며, 정치적으로는 보수당, 자유당, 농민당을 아우르는 사민당 주도의 거국 내각이 지배하였다. 그리하여 1940년에 실시된 총선거에서는 사회민주당 단독으로 하원에서 53.8%라는 득표율로 230석 중 134석이라는 압도적인 다수를 차지하게 된다.

여기에 스웨덴 정치 전반에 또한 중요한 변화가 있었다. 사회민주당에 반대하던 정당들 특히 보수당과 자유당의 지도부가 새로운 세대로 교체된 것이다. 30년대 사민당 경제 정책의 대성공을 목도하며 자라난 이 세대는, 고전적인 정통적 자유주의 경제 정책을 고집하던 옛날 세대와 달리 완전 고용을 목표로 하는 정부의 재정 정책이나 폭넓은 사회 복지 정책 등에 대해 강하게 반대하지 않았다. 특히 자유당의 지도자로 올라서게 된 올린(Bertell Ohlin)은 스웨덴판 케인즈주의 경제학파라고 할 “스톡홀름 학파”의 중요한 인물로서, 30년대의 사민당 경제 정책이 지속되는 것을 긍정적으로 보았던 인물이었다. 왼쪽의 공산당 또한 30년대 사민당 정권이 이루어 놓은 개혁과 정책의 성과를 높게 평가하고 있었고, 고질적인 문제였던 모스크바와 코민테른에의 종속에서 풀려나 사회민주당과 적극 협력하여 “스웨덴식 사회주의로의 길”을 모색하려 하고 있었다. 어떻게 보면, 이 시기는 같은 기간 대부분의 선진 자본주의 국가에서와 같이 소위 “케인즈주의적” 정치경제 체제에 대한 어느 정도의 합의가 이미 존재하는 상황이라고도 볼 수 있었다.

하지만 다시 새로운 갈등이 생겨나게 된 것은, 이 모든 세력들이 이러한 느슨한 합의 위에서 또 다시 새로운 이념 새로운 노선에 따라 자신들이 원하는 방향으로의 새로운 도약을 적극적으로 노리고 있었기 때문이다. 특히 사회민주당은 그 동안의 성과물을 기반으로, 더욱 계획 경제의 성격이 강화된 정치경제 체제를 영구적으로 안착시키려는 공격적인 강령을 준비하고 있었고, 이를 감지한 부르주아 정당들은 여기에 맞서서 시장 경제와 민간 자본의 자율성과 주도권을 회복하고 강화시키기 위한 공세를 준비한다. 다가오는 1944년의 총선거는, 전쟁이 끝난 후의 스웨덴 정치경제 체제가 어떤 모습을 취하게 될 것인가를 결정하는 분수령과 같은 의미가 있었다.

[노동 운동의 전후 강령]

30년대의 성공과 전시 경제의 경험을 축적하면서 비그포르스와 사회민주당은 자신들의 새로운 경제 강령의 이념과 정책에 대해서 큰 자부심을 가지게 되었다. 따라서 그 동안 때로는 엄벙덤벙 임기응변으로 시행해왔던 여러 정책들과 경험들을 하나의 통일된 사상과 이념에 따라 체계적으로 통합하여 전쟁 후의 스웨덴 정치경제 체제를 이끌어갈 수 있는 포괄적인 틀로 제시하겠다는 포부를 갖는다. 즉, 그동안 하나 둘 씩 뿌려왔던 씨앗들이 열매로 곡식으로 풍성하게 자라났으니, 뮈르달의 표현대로 이를 모두 거두어들일 “수확의 시기”가 왔다는 것이었다. 이러한 포부에서 비그포르스를 주축으로 한 사회민주당의 경제팀은 1942년부터 체계적인 전후 강령을 준비하여, 1944년 [노동 운동의 전후 강령(Arbetarrörelsens Efterkriegsprogram)]을 발표한다.

이 문서를 관통하는 가장 중요한 사상은 바로 1932년의 비그포르스의 당 대회 발언에서도 강하게 제기되었었던, “나라 살림의 계획(planhushålling)”이라는 개념에 담겨 있다. 32년 당시 비그포르스는 이 개념을 그 전에 사회민주당이 추구해왔던 “사회화” 전략과 평행을 이루는 별개의 것으로서 언급하였다. 물론 32년에도 그가 촉구했던 종류의 경제 정책은 이 “나라 살림의 계획”에 있는 것이었지만, 그가 사회화라는 또 하나의 전략을 명시적으로 폄하하거나 했던 것은 아니며, 어디까지나 당면한 경제 공황과 실업의 극복이라는 차원에서 후자의 급박성을 강조한 것이었다. 하지만 이번에는 달랐다. 이제 “나라 살림의 계획”은 어엿하게 사회민주주의의 경제 정책을 규정짓는 핵심 개념으로 등장했고, 사회화의 과제는 여기에 종속되는 하나의 수단으로서 위치지워지게 된 것이다.

[전후 강령]의 사상을 이해하기 위해서는, 비슷한 시기에 비그포르스가 어떤 글에서 [전후 강령]의 성격을 설명하면서 제기했던 “소비 및 수요의 사회화”라는 개념으로부터 출발하는 것이 좋을 것이다. 기존의 사회주의자들은 생산 수단의 사회화만을 이야기했지만, [전후 강령]이 중심으로 삼고 있는 것은 바로 사회 전체의 소비 및 수요의 사회화라는 것이다. 생산의 궁극적인 목표는 사회 성원들의 필요욕구를 충족시키는 데에 있으므로 생산 그 자체가 목적이 될 수는 없다. 그런데 생산 수단의 사회화를 강조하다보면 그 자체가 목적이 되어 버려서 그 진정한 목표인 사회의 필요욕구를 어떻게 충족시킬 것인가의 문제가 뒷전이 될 위험이 있다는 것이다. 또 하나의 문제가 있다. 이 경우 생산 수단 전체를 사회화하는 주체로서 결국 국가가 등장할 수밖에 없어서 결국 국가 사회주의로 귀결이 되며, 그 결과 경제 조직의 다양성과 자율성 및 민주주의가 침해되어 버린다는 것이다. 따라서 우리가 사회화해야 하는 것은 생산 수단이 아니라 사회의 수요와 소비라는 것이며, 모든 경제 조직과 제도는 그것을 충족시킨다는 최고의 목표에 맞추어 적합한 따라서 다양한 형태를 취하는 것이 옳다는 것이다.

“Företagsamhet och socialisering" in Skrifter i urval, vol. 3.

그렇다면 이 사회의 수요와 소비를 최대한도로 충족시키기 위해 현존하는 기술적 사회적 장치와 제도들을 어떻게 배치하고 서로 조정하여 최대한의 효율성과 생산성을 달성할 것이냐의 문제가 나오게 될 것이다. 바로 아리스토텔레스 이래 경제의 고전적인 문제인 살림살이의 조달(oikonomia)의 문제가 될 것이다. 이것이 바로 “나라 살림의 계획”의 문제이다. [전후 강령]은 이 문제를 명시적으로 이야기하고 있다. 사회민주주의적 경제란 이윤을 위한 생산이 아니라 “필요욕구의 충족을 위한 생산이라는 원리”에 기초한 체제이다. 그리고 이를 위해서 “노동력과 물질 자원들의 활용은 사회의 지도에 따라 사회가 결정하는 목적들을 위해서 이루어지게” 된다. 민간의 사적 이해와 이익은 인정되고 장려되지만 이렇게 “사회가 실현하고자 하는 여러 목적들에 종속” 된다. 종속되는 것은 민간의 이익뿐이 아니다. 사회화도 이제 더 이상 그 자체가 목적이 아니라, 위의 상위의 목적을 달성하는 하나의 수단으로서 종속되게 된다. 따라서 현실에 존재하게 되는 생산 및 경제 조직들은 사적 영리 기업, 공기업, 조합(co-operative) 소유 기업 등등 다양한 형태들이 공존하게 되며, 국가의 경제 계획은 총체적이고 획일적인 것이 아니라 이러한 다양한 형태들이 서로 어울려서 최대한의 효율성과 생산성 그리고 사회적 필요욕구의 충족이 이루어질 수 있는 분배를 달성할 수 있도록 조정하는 역할일 뿐이다.

홍기빈 저, [아리스토텔레스 경제를 말하다] (책세상, 2001) 참조.

Sten Oscar Kjellberg, Dr. Ernst Wigforss and the Swedish Debate on Industrial Democracy, Doctoral Dissertation, University of Toronto, 1973. p.197.

강령은 이러한 목적을 위하여 27개의 구체적인 사항들을 열거하고 있으며, 이를 3개의 큰 항목으로 묶어내고 있다. 첫째는 “완전 고용”이요, 둘째는 “공정한 분배와 생활 수준의 향상”이요, 셋째는 “민간 부문에서의 효율성 상승과 민주주의 확장”이다. 첫 번째 부분은 종래에 해왔던 재정 확장을 통한 일자리 창출의 내용을 반복하고 있으며, 두 번째 부분은 사회적 평등의 정신에 입각하여 지금까지 행해져 왔던 포괄적인 사회 복지 정책을 획기적으로 확장할 것을 요구하고 있다. 세 번째 부분은 민간 부문에서의 생산성 효율성을 제고하고 노동자의 참여 등 경제 민주화 및 산업 민주주의를 어떻게 달성할 것인가를 이야기하고 있다. 비그포르스는 여기에서 이 세 가지의 항목들이 서로가 서로와 긴밀하게 결합되어 상호의존하고 있는 한 덩어리라는 점을 강조한다. 생산성 효율성을 높이지 않고서는 사회민주주의 경제의 이상을 결코 달성할 수 없으며, 또 완전 고용과 사회 복지의 향상이야말로 생산성 향상의 중대한 조건이라는 것이다.

특히 비그포르스 스스로가 집필한 이 세 번째 부분은 가장 민감하고 또 구체적인 계획을 필요로 하는 부분이다. 여기에서 비그포르스가 제시하는 중심 원리는 민간 경제의 효율성을 올리기 위한 “구조 개선”이라고 할 수 있다. 여기에 국가의 경제 계획의 요소가 요청된다. 첫째, 국가가 운영하는 상업 은행을 만들 것이며 또 보험 부문을 국유화하여 통화 및 신용의 흐름을 국가가 지휘 통제하며, 기업들로 하여금 장기적인 투자를 촉진하고 장려하면서 이를 서로 조정하기 위한 기관을 둔다. 둘째, 이를 통하여 산업 합리화를 촉진하고 또 건설 및 주택 투문이나 농업 부문처럼 기술적으로 뒤떨어져 병목이 되고 있는 산업 부문들의 효율성을 개선한다. 셋째, 수출과 수입 부문 등 여러 다른 부문들이 서로 선순환 관계를 맺도록 조직한다. 넷째, 독점이 형성되어 경쟁을 가로막지 않도록 감시할 것이며, 독점으로 문제를 일으키는 부문이 있으면 국유화를 포함한 여러 형태의 국가 개입이 이루어진다. 이 부분의 후반부에서는 경제 민주화의 확장으로서 노동자들의 경영 참여와 산업 민주주의가 이러한 생산성 효율성 제고에 중요한 의미를 가진다는 점을 논하고 있다.

[전후 강령]의 내용에 대해서는 Kjellberg, op.cit. ch.4 와 Lewin, op.cit., pp.167-173.

여기에서 두 가지 점을 강조할 필요가 있다. 첫째, 비록 일부 국유화의 내용이 포함되어 있지만 그 목표는 어디까지나 시장 경제의 “구조 개선”에 있는 것이며 국유화는 그 수단일 뿐이다. 이를 뒤집어 이야기하면, 민간 자본이 높은 효율성과 생산성을 달성하고 있는 경우에는 아무런 국가 개입도 벌어지지 않으며 오로지 그러한 목적에 비추어 민간 자본이 실패하고 있는 경우에만 개입이 이루어지는 것이다. 둘째, 이러한 “나라 살림의 계획”은 어디까지나 영구적으로 실험적인 계획의 성격을 갖게 된다. 시행하는 쪽에서도 수많은 시행착오가 있을 수밖에 없지만 민간의 시장 경제 또한 시간이 흐름에 따라 변화무쌍하게 진화해나가기 마련이다. 여기에 있어서 사회적 필요욕구의 조달과 높은 생산성이라는 상위의 목적을 가장 잘 이룰 수 있는 여러 다양한 조치들이 어떤 것인지는 조심스런 실험과 시행착오를 통해 이루어질 수밖에 없다는 것이다.

비그포르스의 주도 하에 사민당과 LO가 함께 마련한 이 [전후 강령]은 같은 해 당 대회에서 발표되었을 때에 전폭적인 지지를 얻는다. 물론 반론도 있었다. 1932년 당시 사회화 강령을 요구했던 동일한 집단은 또 다시 “나라 살림의 계획”만으로는 부족하며 소유권 자체의 사회화가 반드시 필요하다고 주장하지만, 비그포르스는 다시 한번 두 가지가 서로 독립적인 다른 문제임을 강조한다. 결국 이 강령은 중심적 내용 그대로 당 대회에서 승인을 얻게 된다.

[전후 강령]이 스웨덴 사민주의 나아가 스웨덴 현대사에 갖는 중요성은 실로 큰 것이다. 30년대에 사민당이 해왔던 수많은 실험들은 이제 이 문서에서 제시되고 있는 3개의 큰 항목들 즉 완전 고용, 사회 복지 정책, 민간 경제의 효율성 개선을 위한 경제 계획으로 묶여 서로가 서로에게 없어서는 아니 될 불가분의 하나로 통합된다. 앞으로 보듯 비록 이 [전후 강령]이 전면적으로 실현된 것은 아니지만, 이후 사회민주당의 주도로 스웨덴의 독특한 정치경제 모델이 만들어지는 것에 있어서 크고 포괄적인 차원에서 하나의 지도 역할을 했다고 볼 수 있다. 따라서 스웨덴의 정치경제 체제를 논하면서 이 세 가지 중 어느 하나만을 떼어내어 연구 분석하거나 논하는 것은 사실상 그 하나 조차도 제대로 이해할 수 없게 만드는 일이 된다.

스웨덴 사회민주주의 연구에 있어서 오래도록 고전적인 위치를 차지했던 책은 1941년에 출간된 팅스텐의 [스웨덴 사회민주주의자들의 이념적 발전]이었다. 팅스텐의 중심적인 논지는, 스웨덴 사회민주당은 아무런 중심적 이념이 없는 실용주의적인 자유주의 개혁 정당이라는 것이었다. 사민당은 초기에 마르크스주의의 영향 아래에 있었지만, 그 교조적 이념과 현실 정책과의 충돌을 겪어나가면서 점차 이데올로기를 버리고 현실의 실용적인 개혁을 이루어 나가는 데에 골몰하였으며, 스웨덴의 독특한 복지 및 경제 모델은 바로 그러한 탈이데올로기의 실용주의의 산물이라는 것이었다. 1967년에 출간된 레빈의 박사논문 [나라 살림의 계획을 둘러싼 논쟁]은 이러한 주장을 정면으로 반박한다. 레빈에 따르면, 사회민주당이 특히 30년대 이후 교조적 마르크스주의를 사실상 버렸다는 것은 옳지만, 그 이후 “아무 이념이 없었다”는 팅스텐의 주장은 잘못이라는 것이다. 여기에서 레빈이 강조하는 것은 팅스텐이 완전히 무시해버린 비그포르스의 업적이다. 레빈은 비그포르스가 구성해낸 이 “나라 살림의 계획”은 이후 스웨덴 사회민주주의가 여러 정책들을 포괄적으로 시행하면서도 그것들을 하나의 일관된 방향으로 나아가게 만든 이념의 역할을 했으며, 그런 의미에서 30년대 이후의 스웨덴 사회민주주의는 “나라 살림의 계획이라는 이념(planhushållingsideologi)”를 그 이념으로 가지고 있었다고 주장한다. 이러한 레빈의 입장에서 특히 [전후 강령]이 가지는 의미는 중차대하다. 이 강령이 인증되던 순간이야말로 자본주의의 문제점을 “착취”로 보아 사회화를 주장하는 마르크스주의 이념이 “사망”을 고하는 순간이었다는 것이다.

Herbert Tingsten, The Swedish Social Democrats: Their Ideological Development, tr. by K. Greta et.al., (Totowa, NJ: Bedminster, 1973).

Leif Lewin, Planhushållningsdebatten, (Stockholm: Almqvist and Wicksell, 1967)

ibid., p.80.

“렌-메이드네르 모델”

[전후 강령]은 2차 대전 이후 비록 한 번에 실현되지는 않았지만 이후의 스웨덴 모델 건설 과정에서 중요한 특징으로 부각되어온 여러 구체적인 목표 및 정책의 다수 - 경제 성장을 통한 실질 임금 상승, 연대 임금 정책, 농민들의 소득 평등, 실업 노령 질병을 위한 공공 보험, 보육 및 교육 기회의 평등, 계급 차별의 완화 - 를 여기에서 찾을 수 있다. 물론 완전 고용을 실현함에 있어서 국가의 지도력 아래에 산업과 비즈니스가 협력한다는 목표는 잘 이루어지지 않았고, 또 민간 부문의 효율성과 민주주의 확장을 위해 총체적인 구조 개혁을 이룬다는 세 번째 부분의 목표도 당장에는 큰 영향을 미치지는 못했다. 하지만 “[전후 강령]을 40년 후에 읽어보면 결국 사회민주당의 여러 정책들의 범위와 경계선을 대략적으로 밝혀놓은 문서처럼 보인다. 모두 성공을 거둔 것도 아니고 또 어떤 영역들은 오래도록 건드리지도 못한 채 남아 있지만, 이 강령은 괄목할 정도로 현대적이고 멀리 보는 시각을 보여주고 있다.”

Villy Bergström, "Party Program and Economic Policy: The Social Democrats in Government" in Creating Social Democracy, p.150.

또 비그포르스의 경제 사상과 경제 정책의 영향은 사회민주당에만 국한된 것이 아니라 노동 운동의 다른 한쪽 축이라고 할 노동 조합 즉 LO에도 크게 남아 있었다. 이미 1920년대 말부터 금속노조 등을 기점으로 하여 생산성 증대와 산업 합리화에 대해 노동 측이 적극적인 역할을 맡아야 한다는 비그포르스의 관점이 갈수록 큰 영향을 미쳤고 결국 이것이 노사 협조와 연대임금정책의 경향을 가져왔다는 것은 앞장에서 본 바 있다. 특히 “1940년대 후반에 만들어진 LO의 렌-메이드네르 모델은 비그포르스의 특성을 고스란히 담고 있다.” 이 모델은 50년대 이후 스웨덴 노동 시장 뿐만 아니라 산업 정책 나아가 복지 정책 등과도 긴밀한 연결을 맺는 스웨덴 모델의 가장 이채롭고도 핵심적인 부분이 된다. 이 모델만큼은 그 내용과 의미를 언급하고 넘어갈 필요가 있다.

Higgins, op.cit., p.127. 렌은 훗날 비그포르스와 뮈르달이 작성했던 [전후 강령]이 렌-메이드네르 모델의 내용을 이미 담고 있다는 취지로 주장하기도 한다. 하지만 이는 좀 지나친 겸손이며 해석이라고 생각된다. Lennart Erixon, "A Social Innovation or a Product of Its Time?: The Rehn-Meidner Model's Relation to Contemporary Economics and the Stockholm School", paper for the 8th Nordic Conferences on the History of Econmic Thoughts, in Oldenburg, Germany, August 29-31, 2008. p.14.

앞에서 보았듯 LO는 생산성 증대 및 산업 합리화에 대한 협조의 맥락과 함께 산업간 기업간 임금 격차가 노동자들 사이의 연대를 해칠 수 있다는 인식에 기초하여 LO가 나서서 임금 격차를 줄여나가는 모종의 “연대 임금 정책”을 자신의 방침으로 삼기 시작하였고, 1941년의 전국 대회에서는 이를 명시적으로 천명하였다. 1940년대 후반 LO에서 일하는 경제학자인 렌(Gösta Rehn)과 메이드네르(Rudolf Meidner)는 이러한 전통을 이어받아서 이를 포괄적인 임금 및 노동 시장 정책의 모델 나아가 산업 구조 조정 및 거시 경제 정책에까지 중요한 위치를 차지하게 되는 모델을 만들어낸다. 먼저 이 모델의 내용을 개괄해보자.

이 모델의 문제 의식은, [전후 강령]에서 제기된 산업 및 재계의 “구조 개선”이 뒷전으로 물러난 채 그저 재정 팽창 등의 소위 “총수요 관리”를 통한 완전 고용이라는 고전적인 케인즈주의적 거시 경제 정책만이 남게 되면 인플레이션의 문제가 발생할 것이라는 데에서 시작한다. 실제 47년부터 한국 전쟁이 발발하는 50년대 초까지 스웨덴에서 인플레이션이 지속되었고, 이는 실질 임금의 감소를 가져오는 동시에 과연 거시 경제 정책과 사회 복지 정책이 결합된 스웨덴 모델이 지속가능한 것인가에 대한 의문을 가져오게 되었다. 따라서 이들은 완전고용을 달성하면서도 인플레이션을 회피하는 가운데에 또 지속적으로 효율성과 생산성이 향상되는 방향으로 산업 구조 조정이 벌어질 수 있도록 만드는 대책을 마련하고자 했고, 여기에서 노동자들 사이의 “동일 노동 동일 임금”이라는 연대 임금 정책을 통해 이 세 가지 목적을 모두 실현하고자 했던 것이다.

임금은 사업장마다 들쭉날쭉하다. 동종 업종 내에서라고 해도, 장비의 개선이나 구조 합리화 등의 요인 때문에 여러 기업들 사이에 생산성이 모두 다를 수밖에 없다. 이 경우 임금의 결정을 완전히 노동 시장에서의 개별 기업 혹은 노동자 개인과의 협상에 맡겨둘 경우 임금은 사업장마다 차이가 날 수밖에 없다. 비효율적이고 영세한 사업장에서는 임금을 낮게 매겨 이윤을 보전하려 들 것이며, 효율성이 높고 큰 규모의 시설을 갖춘 사업장에서는 임금을 더 주더라도 많은 노동자들을 고용하는 것이 더 많은 이윤을 거두는 방법이 되기 때문이다. 이러한 “자유 방임”적 노동 시장을 그대로 둔 상태에서는 동일한 노동이 벌어지는 동일 업종 내에서도 사업장에 따라 임금 격차가 발생할 것이며, 나아가 완전 고용과 인플레이션의 모순이라는 어려운 문제에 봉착하게 된다. 완전 고용을 유지하기 위해서는 현재 고용을 유지하고 있는 가장 비효율적인 사업장까지 계속 살아남도록 경기를 부양시켜야 한다. 그런데 이렇게 되면 생산성이 뛰어난 기업에서는 계속 더 높은 임금 - 이를 임금 드리프트(wage drift)라고 한다 -을 주는 일이 계속될 것이며, 결국 통화의 팽창과 임금의 전반적 상승이 함께 벌어지면서 물가의 상승이 나타난다. 이렇게 되면 실질 임금은 하락하게 되므로, 임금이 낮은 사업장에서부터 격렬한 임금 투쟁이 벌어지게 될 것이며 이는 또 다시 통화 팽창과 임금 수준 전반의 상승을 불러오게 될 것이다. 완전 고용이라는 정책 목표를 유지하는 한 이 악순환 고리는 계속되며 결국 만성적 인플레이션이 나타나게 될 것이다.

반면 인플레이션을 잡으려 든다면 생산성 낮은 기업들이 도산하면서 실업이 발생하게 된다. 고전파 경제학의 가정대로라면 그래서 임금이 하락 압력을 받고 다시 고용이 창출되겠지만, 현실에서는 임금이 그렇게 신속하게 떨어져주지 않기 때문에 상당히 긴 시간 동안 많은 노동자들이 만성적인 실업 상태에 있어야 한다. 여기에 단순한 케인즈주의식 경기 안정화 정책이 인플레이션 방지냐 완전 고용의 유지냐 하는 두 목표 사이에서 모순과 긴장을 겪을 수밖에 없는 필연성이 있다. 어느 쪽 경우이든 산업 구조 전체의 효율성에서나 지속 가능성에나 심각한 문제를 던지게 되며, 나아가 임금 격차와 고용 격차로 인해 동종 산업 내의 노동자들 스스로도 산업 단위로 연대하기보다는 기업 단위로 찢어져서 서로 갈등을 빚을 위험이 높기에 노동 운동의 연대에도 해로운 결과를 미친다.

렌과 마이드너는 여기에서 노동 시장을 기업간 개인간의 계약에 맡겨두는 대신, 산별 나아가 전국 단위에서 “동일 노동 동일 임금”의 원칙에 입각하여 동일 산업 내의 임금 격차 속에서 중간의 어느 수준을 찾아내어 이것을 동일한 임금으로서 모든 사업장에 일률적으로 적용하는 방식을 제안한다. 이 동일 임금의 수준은 인플레이션을 유발할 만큼 높아서도 안 되고 또 비효율적인 기업들이 고통을 느끼지 못할 만큼 낮아서도 안 된다. 이 수준의 동일 임금이 일률적으로 적용되면, 비효율적인 기업들은 이렇게 높은 임금을 주다가는 자신들의 이윤에 심한 압박을 받게 될 것이며 결국 문을 닫기 시작할 것이다. 반면 효율적인 기업들의 입장에서는 자신들이 지불할 용의가 있는 수준보다 훨씬 낮은 수준의 임금만 받겠다고 노동 측에서 선언하는 것이니, 일종의 지대(rent)를 초과 이윤으로 얻는 뜻하지 않게 횡재가 주어지는 셈이다. 따라서 이들은 여기에서 남는 이윤을 투자로 돌려 더 많은 고용을 창출하려 들게 될 것이다. 이 때 문을 닫은 비효율적인 기업에서 실직한 동종 업종의 노동자들이 이 새로이 창출된 생산성 높은 기업 쪽으로 고용되게 된다. 이렇게 되면 노동 운동의 연대도 강화할 수 있게 되고, 경제 전체에 포괄적으로 지나친 경기 부양책을 쓰지 않고도 효율성 낮은 기업에서 높은 기업으로 노동자들을 신속히 이동시켜서 완전 고용을 유지하게 되고, 또 산업 구조 또한 지속적으로 생산성이 향상되는 쪽으로 조정해 나가게 된다는 것이다.

물론 정부의 적극적인 역할이 반드시 필요하다. 인플레이션을 억제하고 가격 안정성을 유지하면서도 경기 순환에 적극적으로 대응하도록 재정 및 통화 정책을 펼쳐나가야 하며, 또 살아남은 기업들이 생산성 향상을 위해 투자 자금을 필요로 할 때 이 자금이 낮은 이자 비용으로 쉽게 조달될 수 있도록 해 주어야 할 것이다. 하지만 무엇보다도 중요한 것은 “적극적 노동 정책”이다. 방금 본 모델은 동일 업종 내의 기업들 사이를 이야기한 것이지만, 산업 전체로 보았을 때에도 계속 효율성이 떨어지는 사양 산업과 새로이 떠오르는 유망 산업 사이의 산업 구조 조정의 문제도 있다. 저임금 부문에서 시달리는 노동자들과의 연대를 위해서라도 임금 격차를 줄이는 연대 임금 정책이 산업 업종 사이에도 시행될 필요가 있음은 물론이며, 이 경우에도 위와 동일한 효과가 나타날 것으로 기대할 수 있다. 그런데 하물며 동종 업종에서도 실직한 노동자들을 새로이 확장하는 기업으로 이동시키는 것도 힘들 터인데, 렌 마이드너 모델을 시행할 경우 계속적으로 벌어질 산업간 구조 조정에서 이렇게 업종을 넘나들며 실직한 노동자들을 새로운 분야로 이동시키는 것이 쉬운 일일까. 따라서 정부는 이렇게 노동자들의 배치와 이동을 순탄하게 하기 위해 여러 가지 역할을 맡아야 한다. 우선 노동자들을 새로운 업무와 직종에 적응할 수 있도록 교육과 훈련을 도와야 하며, 이들이 실직한 기간 동안 생활을 유지할 수 있도록 실직자의 소득 보전을 맡아야 하며, 나아가서 가족 단위로 삶의 터전 자체를 옮겨야 할 경우에는 이주 및 정착의 전 과정도 도와야 한다.

렌-메이드네르 모델은 이와 같은 정형화된 방식의 설명 이외에 1941년을 전후하여 연속된 LO의 사상적 인식의 변화 그리고 LO가 스웨덴 모델의 형성에서 차지한 역할도 함께 생각하면서 이해할 필요가 있을 것이다. Timothy Tilton, "LO, Gösta Rehn, and Rudolf Meidner: The Trade Union's Ideological Contributions" in The Political Theory of Swedish Social Democracy: Through the Welfare State to Socialism (Oxford: Clarendon Press, 1988).

렌과 메이드네르는 이러한 내용을 담은 문서 [노동 조합 운동과 완전 고용]을 1951년의 LO 대회에 제출하였다. 두 사람은 이미 40년대 후반부터 당과 LO에 같은 내용의 문제 의식을 설득하고자 했지만 이 구상을 접한 사민당 내각의 각료들 몇 몇은 지독한 혹평을 퍼붓는 등 냉담한 반응이 돌아왔으며 LO에서도 즉각적인 큰 호응을 얻지 못하고 있었다. 그러다가 1951년의 임금 협상은 정말로 만성적인 인플레이션을 가져오는 것이 아닌가하는 걱정을 자아낼 정도로 격하게 벌어졌다. 당시는 특히 크로나 환율의 불안정과 한국 전쟁의 발발 등의 원인으로 인플레가 지속되는 상황이었는데, 여기에 개별 노조간의 임금 인상 경쟁이 불이 붙어버려서 산업 노동자의 평균임금 인상률은 23%, 임금 드리프트는 6%로 전후 가장  높은 임금 인상률이 나타나 버린 것이다. 이에 연대 임금 정책을 구체화하지 않으면 안된다는 목소리가 높아졌고 또 엘란데르 수상 또한 렌-메이드네르 구상에 대한 적극적지지 입장으로 선회하게 되며, 56년에는 사민당의 공식적 입장이 된다. 여기에다가 57년 이후에는 오히려 경영자 측인 SAF까지 살츠외바덴 협정에 따른 중앙 교섭에서 일률적으로 임금 인상률을 결정하자는 입장을 보이면서 렌-메이드네르 구상은 그 이후 현실적으로 스웨덴의 노동 시장에 중요한 메카니즘으로서 작동하게 된다. 그리고 이에 따라 정부의 “적극적 노동 시장 정책”도 스웨덴 모델에서 빼놓을 수 없는 특징으로 자리잡는다. 1978년이 되면 직업 훈련, 노동자 이주 및 정착 지원 등을 포함한 정부의 노동 시장 정책 지출이 GNP 대비 3%에 달하는 수준으로 상승하는데, 이 비중이 2%를 넘는 나라는 찾아보기 힘들다고 하는 점에서 스웨덴의 중요한 특징이라고 할 수 있다.

미야모토 타로, 앞의 책, 159쪽.

스웨덴 모델: 보편적 복지 정책과 선별적 경제 정책의 결합

렌-메이드네르 모델은 비록 좁게만 보면 노동 시장에서의 임금 및 고용 정책에 제한된 것으로 이해할 수도 있겠지만, 이 모델은 단순히 노동 시장만이 아니라 스웨덴 모델 특유의 경제 정책과 복지 정책의 성격을 규정하는 데에 있어서 대단히 중요한 위치를 차지하고 있다는 점을 음미할 필요가 있다. 이 책 뒤에서 다시 보겠으나, 이 모델은 스웨덴의 경제 정책이 흔히 이야기하는 정형화된 케인주주의적 모델과 본질적인 중요한 차이점을 가지고 있다는 점을 잘 보여준다. 렌과 메이드네르의 가장 중요한 문제 의식은 재정 및 통화 정책으로 경제 전반에 걸친 “총수요 관리” 만으로는 안된다는 것이었다. 주지하다시피, 미국과 같은 곳에서의 케인즈주의 정책은 사실상 총수요 관리를 통한 경기 부양과 경기 순환 조정과 동일한 것이 되었고, 완전 고용이라는 목표는 오직 이를 통해 간접적으로만 달성되는 “상업적 케인즈주의(commercial Keynesianism)”로 변한 바 있다. 렌과 메이드네르는 이런 식으로는 결국 만성적 인플레이션과 비생산적 산업 부문의 잔존으로 인한 효율성 저하로 귀결될 수밖에 없다고 주장하면서 두 가지를 요구한다. 첫째 노동 운동 스스로가 연대 임금 정책을 통해 생산성 향상을 위한 산업 합리화에 적극 응할 것, 둘째 정부가 단순히 일반적인 총수요 관리 등에 매몰되지 말고 적극적 노동 정책과 여러 “선택적” 경제 정책으로 산업 및 경제의 합리화에 좀 더 직접적인 영향을 줄 수 있어야 한다는 것이다.

여기에서 우리는 20년대 이후 비그포르스가 시도했던 여러 경제 정책과 구상에서 나왔던 중요한 테마들 - 생산성 및 효율성에 대한 강조, 산업 합리화를 통한 노동의 입지 강화, 시장 자기 조정 기능에 대한 불신 등 -을 찾아볼 수가 있다. 요컨대 렌-메이드네르 모델은 완전 고용이라는 노동 운동의 목표를 달성하기 위해서는 총수요 측면에서의 경기 부양책을 통한 시장 경제의 활성화에만 기대어서는 아니되며, 노동 운동, 정부, 기업 모두가 협조하여 인플레이션이 발생할만한 생산 측면에서의 병목을 제거해 나가야 한다는 점을 강조하고 있다. 이런 점에서 70년대 이후 다른 나라의 케인즈주의 정책을 비판하면서 보수측으로부터 대두된 소위 “공급측 경제학”의 문제 의식을 선취하고 있다고 해도 과언이 아니다.

J. Magnus Ryner, Capitalist Restructuring, Globalisation and the Third Way: Lessons from the Swedish Model (London: Routledge, 2002). ch. 4.

이러한 적극적 노동 시장 정책과 “선택적 경제 정책”이야말로 스웨덴 모델의 다른 한 축인 보편주의적 복지 모델과 하나가 되어 서로를 떠받치는 기둥이 된다. 복지 정책의 모델은 경제 모델 나아가 전반적인 정치 경제 모델 전체와 불가분의 관계를 맺고 있다. 복지 정책 시행을 위한 재정은 어떻게 마련하며 어떻게 지출되어야 하는가, 그렇게 지출된 재정이 사회 전반 나아가 산업 및 경제와 선순환 관계를 맺게 하려면 어떻게 해야 하는가, 실업이나 빈곤과 같이 시장 경제에서 발생하는 문제들에 대해 복지는 어디까지 개입해야 하는가 등등의 문제들은 지속가능하면서도 개인의 자유와 존엄과 같은 정치적 이상들이 실현되는 복지 국가의 모델을 만들어내기 위해서는 반드시 풀지 않으면 안 될 문제들이다. 따라서 복지 국가의 “전성기”로 흔히 이야기되는 전후 자본주의의 시기가 케인즈주의적 경제 정책의 시기와 겹쳐 있는 것도 어찌보면 이해할 수 있는 일이며, 그래서 사실 내적으로 별 논리적 연관이 애매한 두 말을 합쳐서 “케인즈주의적 복지 국가”라는 식의 명사가 널리 쓰여온 것도 사실이다. 그런데 과연 복지 정책과 케인즈주의 경제 정책은 항상 찰떡 궁합일까. 그 결합 방식의 여러 차이를 생각해볼 필요는 없을까. 여기에서 스웨덴 복지 국가의 정치 경제 모델의 특징을 음미하기 위해서, 소위 “영미식(anglo-saxon)” 복지 국가에서 경제 정책과 복지 모델이 어떻게 결합되어 있는가를 생각해 보자.

영국식 복지 국가 모델은 “일반적 경제 정책”과 “선별적 복지 정책”의 결합이라는 점에서 스웨덴 모델과 대척점에 있다고 할 수 있다. 경제 정책은 경제 전반의 경기 순환에 수동적으로 대응하는 “총수요 관리”를 중심 내용으로 하고 있었다. 비록 전후 초기 베버리지 보고서(Beverige Report)에서는 보편주의적인 구상이 제기된 바 있었지만, 결국 영국에서 나타난 복지 정책은 기본적으로 사람들의 살림살이의 문제를 시장 경제에 일임하고서 거기에서 해결되지 못하는 문제들 혹은 거기에서 “일시적으로” 탈락한 “패자들”에 한하여 이런저런 복지를 제공한다는 모델이었고, 그런 의미에서 “잔여적(residual)” 성격의 복지라고 할 수 있는 것이었다. 하지만 여기에서 발생하는 문제는 익히 논의되어 온 바이다. 이런 식의 케인즈주의는 만성적 인플레이션을 낳다가 결국 70년대에는 경기 불황까지 겹치는 스태그플레이션으로 귀결되었다는 비판을 받아왔고, 시장 경제에서 살림살이가 해결되지 않는 이들을 돕는 복지 재정 또한 한없이 늘어나게 된다. 그리고 복지 부담이 다시 재정과 세금에 압박을 주어 다시 경기 침체와 실업의 확대라는 악순환 고리를 만든다는 비판이 끊이지 않았다.

그런데 스웨덴 모델은 이를 반대로 뒤집어 놓은 형국이다. 먼저 사후적인 총수요 관리가 아니라 노동 운동을 위시한 국가와 자본 측 모두가 산업 합리화를 위해 협력하고 이를 통해 완전 고용과 생산성 증대 이를 통한 수출 경쟁력 확보를 이룩한다. 이렇게 하여 모든 이들이 기본적으로 시장 내에서 스스로 일하여 스스로의 소득을 확보한다는 것을 전제로 하여, 모든 사회 성원에게 인생 주기마다 필요로 하게 되는 고비에 보편적 복지가 이루어진다. 요컨대, 빈곤이나 소득의 문제는 기본적으로 경제 안에서 해결하고, 복지는 개인의 존엄과 독립성 그리고 인생에서의 선택과 자유를 극대화하기 위한 사회적 장치로서 기능하게 된다는 것이다. 이렇게 되면 인플레이션이라든가 지나친 복지 재정 부담이라든가 하는 문제도 해결될 가능성이 나타나게 되고, 또 복지에 들어가는 조세 부담 또한 소득 재분배의 성격을 노출하여 부유층으로부터의 저항에 봉착하기보다는 모두가 내고 모두가 혜택보는 시민적 도덕(civic virtue)의 문제로 부드럽게 소화되게 된다. 경제는 인플레이션을 최소화하면서 산업의 자체적 조정을 통한 생산성 증대로 완전 고용을 얻어내며, 이러한 생산성 증대와 완전 고용은 복지 비용을 최소화할 수 있는 토대가 된다. 그래서 헤드보리(Anna Hedborg)와 메이드네르(Rudolf Meidner)는 스웨덴 모델의 본질을 이러한 경제 정책과 복지 정책의 결합에서 찾는다. 이들에 따르면, 스웨덴 모델의 특징으로 보통 열거되는 것들 - 노사 협조, 보편적 복지, 공공 부문 등 - 은 그것들 하나하나로만 보면 스웨덴에만 특징적으로 나타나는 것이라고 할 수 없으며, 이러한 일련의 요소를 연계시킨 것에 스웨덴 모델의 특징이 있다는 것이다.

이렇게 영미식 모델을 일반적 경제 정책/선별적 복지 정책 그리고 스웨덴 모델을 선별적 경제 정책/보편적 복지의 조합으로 비교한 것은 Anna Hedborg and Rudolf Meidner, Folkhems modellen, (Stockholm: Rabén and Sjögren, 1984). 미야모토 타로, 앞의 책, 38-41쪽 참조.

ibid. 미야모토 타로, 앞의 책, 60쪽.

여기에 쉽게 간과되는 스웨덴 복지 국가의 중요한 이념적 가치의 측면이 있다. “개인의 역량 강화”를 통한 “강한 사회(Det starka samhället)”이다. 렌-메이드네르 구상이 요구하는 정부에 의한 적극적 노동 정책에 대해 이것이 노동자 개인의 거주와 직업의 자유를 구속하는 처사가 아니냐는 식의 비판에 대해서, 렌은 오히려 이것이야말로 노동자들을 보호하여 그들 개개인의 선택의 자유를 극대화하는 것이라고 주장한다. 노동 시장에 홀로 나선 개개인은 취약한 처지를 면할 수 없으며, 경력, 학력에 따라 차별받고 또 거기에 구속될 수밖에 없는 상태가 된다. 하지만 연대 임금 정책과 적극적 노동 정책을 통한 완전 고용이 제도화되게 되면 누구도 그런 것으로 주눅들지 않고 자신의 처지에 불안함을 느끼지도 않고 스스로의 역량 발전과 선택의 자유를 실제로 추구할 수 있다는 것이다. 이러한 렌의 논지는 에를란더 수상이 1960년대 들어서서 강조하는 복지 국가의 이념과도 상통한다. 보편적 복지 정책을 통하여 인생에서 찾아오는 여러 고비고비마다 공공 정책으로 안전을 보장받게 되면 개개인들은 안심하고 자신의 인간으로서의 역량과 소질의 개발에 골몰할 수 있는 기회를 보장받게 된다는 것이다. 그리고 이렇게 공공 정책과 개인의 자유 극대화를 하나로 통합하는 것이야말로 스웨덴 사회민주주의가 지향하는 이념이라는 것이다.

미야모토 타로, 앞의 책, 148쪽, 172-176쪽.